独家|央行副行长宣昌能：筑牢金融安全网 夯实金融强国路
0次浏览
发布时间：2025-05-06 11:41:00
党中央、国务院高度重视国家金融安全与稳定。习近平总书记指出，要坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。在金融风险防控工作中，存款保险制度是一项重要的基础性制度安排，与审慎监管、中央银行最后贷款人职能一起，构成金融安全网三支柱，共同维护金融稳定。2025年是存款保险制度实施十周年，“十载树木参天起”。十年来，存款保险制度稳健运行，在保护广大存款人合法权益、防范化解金融风险、维护金融稳定方面发挥重要作用，走出了一条具有中国特色的存款保险发展之路。存款保险制度，是国家通过立法的形式，设立存款保险基金，依法保障广大存款人存款安全的一项金融业基础性制度。我国存款保险制度自1993年开始酝酿，于2015年应运而生，可谓“二十年磨一剑”。1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》正式提出“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。按照党中央、国务院决策部署，人民银行牵头成立跨部门的存款保险制度工作小组，经大量考察调研、反复论证测算、充分征求意见、汲取国际经验，聚合力、采众长，破难题、开新局，为制度出台打下坚实基础。2015年5月1日，《存款保险条例》施行，标志着我国存款保险制度正式建立。我国存款保险的制度设计，立足现实国情，本着“以人民为中心”的发展思想，坚持政治性与人民性，注重科学性和有效性，其基本框架与核心要素，体现了公共政策目标的平衡与协调。我国存款保险实行强制投保，覆盖境内依法设立的所有吸收存款的银行业金融机构，广泛保障各类存款账户，公平维护存款人利益。着眼于我国银行业占主导的金融体系及居民高储蓄率的基本国情，将最高偿付限额设定为人民币50万元，约为当时我国人均GDP的10倍，能够为99%以上存款账户提供全额保障，有效平衡维护金融稳定与防范道德风险之间的关系。我国存款保险制度出台之初就明确，存款保险不能定位于单纯的“付款箱”，而要通过设置差别费率、早期纠正、风险处置等职能机制，并赋予存款保险基金管理机构必要的信息收集与核查权限，实现激励约束相容，促进银行风险早发现和少发生。本着“谁受益，谁付费”的原则，存款保险制度采用市场化的融资机制和处置机制，基金主要来源于银行交纳的保费，主要用于问题银行机构的处置和受保存款人的偿付，通过提供担保、损失分摊或资金支持，促成好银行收购问题银行，或是采用直接偿付等方式，推动问题银行风险出清，实现基金使用成本最小化，充分体现“取之于市场、用之于市场”的制度理念。存款保险制度的建立和实施，有效提升了我国金融体系的稳健性，推动银行良性竞争和差异化经营。同时，在利率市场化改革的背景下，存款保险强化了银行业市场纪律，促进金融生态改善，被称为金融改革的“先手棋”。这一“先手棋”，也在实践中被证明是具有里程碑意义、发挥重要作用、具备中国特色的一项开创性举措。我国存款保险制度建立后，以基金方式起步，由人民银行设立中国存款保险业务中心，负责制度组织实施与基金管理。2019年，经国务院批准，人民银行依法设立存款保险基金管理有限责任公司，公司于2020年进入实质化运行，在人民银行的指导下，依法履行存款保险职能。制度实施以来，人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终坚守金融为民初心，有效发挥存款保险核心功能，切实保障存款人权益，增强公众信心，有力维护金融稳定，提升了我国银行体系的稳健性和金融安全网整体效能。保障公众存款坚实有力。制度实施至今，存款保险基金稳步积累充实，基金后备融资和补充机制也逐步建立健全，为防范化解金融风险积极储备“弹药库”。存款保险保障水平维持高位，通常而言，随着经济社会发展、居民储蓄增加，保障水平一般呈现自然下降趋势，但2015年以来我国存款保险始终能为99%以上的存款人提供全额保障，显著高于国际平均水平，为稳定公众信心筑牢“压舱石”。值得注意的是，存款保险制度在发挥保障作用的同时，也促进了银行业的健康发展与公平竞争。存款保险制度使中小银行存款和大银行存款享有同样的法律保障，从而大大提高了中小银行的信用和竞争力，提高了金融普惠性。制度实施以来，大、中、小银行存款格局总体保持稳定，中小银行存款份额稳中有升。防范银行挤兑及时有效。存款保险制度建立后，存款人权益有了制度化的法律保障，社会公众真正建立起“存款安全有保障”的稳定预期，从源头上防范和降低银行挤兑风险。而为了进一步提升公众对存款保险的认知和认同，发挥存款保险防范挤兑风险的重要作用，人民银行开展了全方位、常态化、针对性的存款保险宣传。2020年11月，存款保险标识正式启用，便于广大存款人更加直观了解存款受到国家法律保障。近年来，存款保险宣传主动“求新”“思变”，利用新闻媒体、公益片、宣传折页等各类形式普及存款保险知识、精准回应储户关切，推动存款保险宣传嵌入银行存取款业务全流程，存款保险理念逐步深入人心。目前，存款保险公众认知水平逐步提升，在社会各界建立了良好和稳定的预期，切实发挥了存款保险在维护金融稳定和社会稳定中的作用。差别费率的风险约束作用有效发挥。我国存款保险从基准费率起步，仅用一年时间就从单一费率平稳过渡到风险差别费率。存款保险主要从资本充足情况、资产质量、盈利能力、流动性状况、公司治理、风险管理水平等方面判断银行整体的风险状况，并将费率水平与风险状况挂钩，消除了单一费率机制下低风险银行对高风险银行的保费补贴，有效降低道德风险，在促进金融机构稳健经营等方面发挥了积极作用。风险识别和早期纠正主动有为。我国的存款保险制度不是单纯的“付款箱”，具有必要的风险监测和早期纠正职能，但早期纠正措施和机制不替代现有的监管安排，与监管部门适当分工，各有侧重，互为补充，共同提高金融安全网效能。在制度平稳推出和风险差别费率顺利实施的基础上，存款保险积极发挥早期纠正职能，对风险“早识别、早预警、早暴露、早处置”。首先，构建了具有存款保险特色的风险监测预警体系，借助现场核查等手段，及时了解“活情况”，并与监管部门、地方政府共商共研，及时通报风险问题、提出专业意见，推动各方面协同化解风险。同时，因行施策提出针对性的早期纠正措施，促进“防未病”“治已病”有效结合，及时纠正风险，避免风险进一步扩大，并强化风险“通报—反馈”，促进风险早暴露，推动各方协同化险。目前，已累计对900余家投保机构采取了早期纠正措施，在各方的共同努力下，中小银行风险持续收敛。市场化、法治化风险处置功能逐步显现。存款保险制度实施以来，落实党中央、国务院的决策部署，人民银行积极发挥存款保险的市场化、法治化风险处置职能，深度参与了包商银行等中小银行风险处置工作，积累了大量处置实践，初步探索出具有中国特色的风险处置机制，在风险防范与处置中发挥了重要作用。在处置方式上，推动主要以“接管+收购承接+破产清算”方式处置银行风险，既最大程度保障存款人利益，又严肃了市场纪律，同时还能保持银行的业务连续性和经营价值。包商银行是新中国成立以来第一例商业银行通过“接管+收购承接+破产清算”实现完全市场退出的成功案例。“凡益之道，与时偕行”。我国存款保险制度在2008年国际金融危机之后建立，充分吸收危机中正反两方面的经验教训，顺应当时的国际金融改革发展趋势，在存款保险职能模式上确定了不做“事后被动买单”的“付款箱”，制度设计上设置了较高偿付限额、引入了风险差别费率和早期纠正机制，风险处置中推动采用收购承接方式实现成本最小化，做到“以我为主，为我所用”，提高了我国存款保险制度运行整体效能。2023年，美欧银行业动荡中各国的处置应对也为我们提供了丰富的经验教训，市场化、法治化的风险处置成为主流方式和国际共识，也进一步启示我们，有效的存款保险制度应着力于严肃市场纪律、防范道德风险，风险处置中首先要压实机构自救的主体责任。此外，国际上主要经济体也在探索调整保障政策、提高处置偿付效率，关注数字化和线上挤兑，部分经济体已明确并逐步落实，为我国存款保险制度未来的改革实践提供了有益参考。“却顾所来径，苍苍横翠微”。回顾往昔，在党中央的坚强领导下，存款保险制度实施取得了显著成效，在保护存款人合法权益、防范化解金融风险和维护金融稳定等方面发挥了重要作用，充分证明了存款保险制度在维护金融稳定中的支柱性作用。同时，要客观地看到，存款保险存在法律位阶和法律效力不足、风险约束力度和处置职能有限等问题。习近平总书记指出：“我们从来都是在风雨洗礼中成长、在历经考验中壮大。”我国的存款保险制度亦是如此，道路曲折但前途光明，也将经历改革、发展和成熟的长期过程，不可能一蹴而就。展望未来，我们要保持定力、锐意进取、久久为功，在实践中不断完善存款保险制度功能，从夯实法律基础、强化保障功能、提升风险防范化解能力、健全风险处置机制等方面，着力推动存款保险事业高质量发展。一是推动完善存款保险法律体系。积极研究推进存款保险法立法工作，借助金融法、金融稳定法、《中国人民银行法》《商业银行法》等立法修法契机，在法律中强化存款保险各项核心职能，明确我国存款保险定位于金融安全网三支柱之一，夯实存款保险履职的法律基础。二是不断夯实存款保险基础保障功能。坚守“存保为民”理念，紧扣挤兑风险防控的目标导向，深入群众，贴近基层，聚焦认知薄弱人群和金融生态不佳的重点地区，持之以恒做好存款保险宣传，进一步强化公众存款有保障的心理预期，提升公众对存款保险的认知度。贯彻落实中央金融工作会议要求，加快推进基金积累，拓宽基金资金来源，进一步健全存保基金应急补充机制，有力保障中小银行改革化险和风险处置需要。三是强化金融风险监测预警，不断提升早期纠正的约束力。贯彻落实党的二十届三中全会和中央金融工作会议精神，健全风险监测、预警、核查、警示和早期纠正机制，进一步推动风险“早识别、早预警、早暴露、早处置”。准确把握存款保险风险监测预警的职能定位，提高风险监测预警的科学性、有效性。通过存款保险核查等手段进一步摸清风险底数，及时将风险苗头通报监管部门、地方政府，推动各方落实责任，形成化险合力。协同金融监管部门健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，完善存款保险早期纠正机制框架，充分发挥其补充作用，切实提升早期纠正约束力，严控增量风险，推动风险持续收敛。四是推动建立市场化、法治化、专业化、常态化的风险处置机制。发挥好存款保险市场化处置机制作用，平稳有序推进重点区域和重点机构风险处置。健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制，构建科学合理的成本分担机制，风险处置工作遵循成本最小化原则，建立常态化的清产核资和尽调估值机制，积极推动以“接管+收购承接+破产清算”为主的处置模式。在有效保护存款人合法权益、有序处置金融风险、维护金融稳定的同时，严肃市场纪律，防范道德风险。使命重在担当，奋斗创造未来。2025年是“十四五”规划的收官之年，也是进一步全面深化改革的关键之年。下一步，人民银行将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十届三中全会以及中央经济工作会议精神，坚持党的领导，胸怀“国之大者”，服务金融强国建设目标，践行初心使命，守护好老百姓的钱袋子，筑牢金融体系的压舱石，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，为经济社会发展大局提供强有力金融支撑。
